發(fā)改委正式發(fā)布PE的強制備案制度 全面規(guī)范PE

　　新春伊始，發(fā)改委終于發(fā)布了PE的強制備案制度，欲從合格投資人、募集形式、信息披露等方面全面規(guī)范PE

　　正值除夕，發(fā)改委醞釀已久股權(quán)投資企業(yè)的備案管理辦法正式付印。該文件全稱為《國家發(fā)展改革委辦公廳關(guān)于進一步規(guī)范試點地區(qū)股權(quán)投資企業(yè)發(fā)展和備案管理工作的通知》（下稱《通知》）。

　　雖然文件所指為股權(quán)投資企業(yè)，但沒有人會弄錯，這指的就是近年來發(fā)展得如火如荼的私募股權(quán)投資基金（下稱PE）。雖然文件級別屬于發(fā)改委的規(guī)范性文件，但對PE界的意義不小。

　　發(fā)改委停止PE備案已有一年，此次重啟備案，對象包括北京、天津、上海三市及江蘇、浙江、湖北三省，基本涵蓋了原國務(wù)院批準股權(quán)投資基金先行先試的地區(qū)。

　　自2009年6月向國務(wù)院遞交《股權(quán)投資基金管理辦法》被有關(guān)部門阻擊、審批未果后，發(fā)改委此舉被業(yè)界認為是退而求其次?！锻ㄖ返那吧硎恰对圏c地區(qū)股權(quán)投資企業(yè)管理辦法》，在去年年末數(shù)易其稿，然基本內(nèi)容并未發(fā)生變化。早在去年11月，發(fā)改委相關(guān)官員即向前來申請備案的PE機構(gòu)表示：“會有機會的，很快就有文件下發(fā)了。”

　　此次《通知》出臺前幾經(jīng)謹慎修改，無論從提法、名稱、具體要求上都對與其他部門可能產(chǎn)生的權(quán)限沖突做了小心翼翼的回避，對被要求備案PE的稱呼由“基金”改為“股權(quán)投資企業(yè)”。發(fā)改委官員被問及此文件時態(tài)度慎之又慎，一再表示與該文件有關(guān)的新聞稿尚在仔細修改之中，現(xiàn)在“不便公開表示意見”。

　　2008年4月后，在發(fā)改委備案成為取得社?；鹜顿Y的前提，這激起PE的發(fā)改委備案潮。2010年6月，發(fā)改委官員公開表態(tài)，不愿再給PE們做“空頭背書”，即在資金募集完成前備案管理機構(gòu)。

　　此次《通知》出臺，備案之路重開，“以后備案不必攢在一起上報，財金司可依規(guī)行事，備案速度會加快。”一位PE界人士分析認為。

　　據(jù)本刊記者了解，發(fā)改委還將就此通知發(fā)布指引，一些更為細致的規(guī)定將在指引中體現(xiàn)，比如，股權(quán)投資企業(yè)的單個股東投資將不低于1000萬元等。

　　暗藏的突破

　　《通知》此次下發(fā)的對象為北京、天津、上海三市及江蘇、浙江、湖北三省人民政府，基本涵蓋了原國務(wù)院批準先行先試的地區(qū)，即2008年獲批的天津濱海新區(qū)、2009年3月獲批的北京中關(guān)村科技園區(qū)及去年底獲批的武漢東湖新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)和長江三角洲地區(qū)，除卻深圳，這已經(jīng)涵蓋了PE最為活躍的地區(qū)。

　　接近發(fā)改委的知情人士解釋，《通知》中的試點地區(qū)，均是由國務(wù)院已經(jīng)出臺的一些文件里先行確定下來的。廣東珠三角地區(qū)能否納入，要看國務(wù)院日后出臺相關(guān)的文件。

　　《通知》包括規(guī)范發(fā)展、備案管理兩大部分，涉及設(shè)立、募集、風(fēng)險控制、信息披露、備案程序、行業(yè)自律和適度監(jiān)管等內(nèi)容。

　　“這是第一次有法規(guī)對股權(quán)投資企業(yè)的合格投資人、募集行為作出規(guī)范。”接近發(fā)改委的知情人士稱。按照《通知》規(guī)定，股權(quán)投資企業(yè)的股東應(yīng)是具有風(fēng)險識別和承受能力的特定對象。有關(guān)人士透露，發(fā)改委下一步還將出臺指引，要求股權(quán)投資企業(yè)的單個股東投資將不低于1000萬元等。

　　通知亦規(guī)定，短信、講座、研討會等變相公募的方式一律不被允許，股權(quán)投資企業(yè)不得承諾固定回報、投資領(lǐng)域僅限于非公開交易的企業(yè)股權(quán)等。

　　《通知》規(guī)定，規(guī)模達到5億元的PE必須在首期資金到位后，在規(guī)定期限內(nèi)到發(fā)改委備案，并需定期對發(fā)改委進行信息披露，包括提交年度財務(wù)報告等，發(fā)改委也有權(quán)對PE進行年檢甚至現(xiàn)場檢查；逾期不備案的PE將被在發(fā)改委網(wǎng)站上公示，視為“運作管理不合規(guī)的股權(quán)投資企業(yè)”。

　　值得注意的是，《通知》隱含突破，將外資PE備案涵蓋在內(nèi)。比如，“股權(quán)投資企業(yè)的受托管理機構(gòu)為外商獨資或中外合資的，應(yīng)當由在境內(nèi)具有法人資格的托管機構(gòu)托管該股權(quán)投資企業(yè)的資產(chǎn)。”

　　數(shù)家外資PE機構(gòu)表示，他們都曾試圖向發(fā)改委爭取過備案資格。如黑石、里昂等首批登陸中國的外資PE、近期成立的濤石基金等中外合資機構(gòu)。“此前發(fā)改委官員就向我提過，可以備案，只等新文件下來。”一位大型外資PE的負責(zé)人表示。

　　有關(guān)律師根據(jù)《通知》舉例分析認為，凱雷北京的人民幣基金可以用其合資的管理公司身份來備案，在該管理公司中，凱雷的外資股份占80％。在此之前，IDG等外資管理團隊都是先設(shè)立一個“中國身份”的管理公司外殼，才能完成備案。

　　此外，發(fā)改委對備案的流程有了明確的規(guī)定。股權(quán)投資企業(yè)申請備案，應(yīng)送所在省對口機關(guān)初審，在20個工作日之內(nèi)形成初審意見后上報國家發(fā)改委。國家發(fā)改委在收到初審意見和申請材料之后的20個工作日之內(nèi)，對經(jīng)復(fù)核無異議的股權(quán)投資企業(yè)，通過國家發(fā)改委門戶網(wǎng)站公告的方式備案。

　　此前在發(fā)改委備案的PE管理團隊，無不經(jīng)歷了漫長的等待，因為需要集合幾家PE一并上報。“未來備案的工作可能在財金司就能完成。”有PE界人士分析稱。

　　監(jiān)管博弈

　　PE究竟由誰監(jiān)管，一直是業(yè)界熱議的話題，而備案制度也被看作是監(jiān)管的一部分。
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　　發(fā)改委原本只負責(zé)官辦PE的行政審批，即以渤海產(chǎn)業(yè)基金為首的諸多產(chǎn)業(yè)投資基金，其出資人或管理人以國有機構(gòu)為主。但隨著社保基金規(guī)定的出臺，越來越多的市場化PE主動到發(fā)改委備案。因為在發(fā)改委備案是獲得社保出資的前提。此外，對于風(fēng)險投資來說，在發(fā)改委備案則可獲得國有股轉(zhuǎn)持豁免等優(yōu)待。此外，全國性的行業(yè)協(xié)會，多是發(fā)改委牽頭設(shè)立。

　　然而，2009年，發(fā)改委向國務(wù)院遞交《股權(quán)投資基金管理辦法》時，卻因證監(jiān)會提出異議而擱淺。發(fā)改委轉(zhuǎn)而將自己原本就有PE備案制度化，出臺《通知》。“這不涉及新的行政許可，無需國務(wù)院審批。”接近發(fā)改委的知情人士表示。

　　但《通知》出臺前幾經(jīng)修改，無論措辭還是條款都慎之又慎，如在文件中并未提到“基金”二字，也沒有給出“股權(quán)投資企業(yè)”的定義。“從名稱來看，這一文件效力最多是一個部門規(guī)章；《基金法》是其上位法，效力肯定要高一些。”PE界一位資深律師提出。

　　目前，《基金法》正在緊鑼密鼓的修訂，計劃是在春節(jié)后即將進入各部門審議階段。負責(zé)該法修訂的牽頭人全國人大財經(jīng)委副主任委員吳曉靈表示，新《基金法》將把私募股權(quán)投資基金的監(jiān)管涵蓋進去。2010年年底，證監(jiān)會召開閉門理論研討會議，召集國內(nèi)有經(jīng)驗的律師、專家仔細研究海內(nèi)外對PE監(jiān)管的經(jīng)驗。

　　發(fā)改委有關(guān)人士則認為，《通知》和基金法并不沖突。此前，吳曉靈亦告訴本刊記者，基金法規(guī)定的只是監(jiān)管的原則，比如規(guī)范合格投資人和私募、公募的界限，而不會明確具體由哪個監(jiān)管部門監(jiān)管，“這要由國務(wù)院盡早決定。”

　　上述資深律師分析認為：“證監(jiān)會與發(fā)改委可能共管PE。發(fā)改委從行業(yè)主體的角度，證監(jiān)會從基金募投的行為角度，二者在分管上達到平衡。”

　　從國際經(jīng)驗來看，美歐已經(jīng)陸續(xù)吸取金融危機的經(jīng)驗，開始對原本在監(jiān)管體系之外的PE達到一定規(guī)模后，加強注冊、信息披露等監(jiān)管。

　　備案潮再起

　　經(jīng)過2010年備案的斷檔之后，業(yè)內(nèi)對《通知》下發(fā)之后的備案開閘期待已久。對業(yè)界而言，發(fā)改委恢復(fù)備案，并明確了備案的條件和流程，無論從PE機構(gòu)角度，還是從社?；鸾嵌?，反響均較為正面。一位大型PE的負責(zé)人表示，他所在的機構(gòu)一直試圖與社?；疬_成投資意向，無奈發(fā)改委備案之門關(guān)閉，合作遲遲不能達成。

　　2008年4月，財政部、人力資源和社會保障部同意，社?；鹂梢酝顿Y經(jīng)發(fā)改委批準的產(chǎn)業(yè)基金和在發(fā)改委備案的市場化股權(quán)投資基金，總體投資比例不超過社?；鹂傎Y產(chǎn)（按成本計）的10％。此后幾年間，全國社保先后投資了鼎暉、弘毅、中信綿陽產(chǎn)業(yè)基金、IDG等多家PE。

　　自2009年底第三批備案之后，發(fā)改委考慮需要為備案做出制度上的規(guī)定，暫停了備案工作。到2010年6月，發(fā)改委官員公開表態(tài)，不愿再給PE們做“空頭背書”，即在資金募集完成前備案管理機構(gòu)。整個2010年是PE備案的空白年。新成立的PE基金無法到社保“敲門”，社?？梢赃x擇的PE團隊規(guī)模也始終得不到擴充。

　　本次《通知》雖然在試點區(qū)域、申請備案主體的中外資身份等問題上進一步放開，但已經(jīng)明確不會再給PE管理團隊做“空頭背書”。

　　此前，PE管理團隊先在發(fā)改委備案，之后再去融資，可以“從零開始”進行融資?！锻ㄖ分袆t明確，只接受管理資產(chǎn)規(guī)模達到5億元以上PE的備案申請。“這等于要求PE在沒有背書的情況下就有融來5億元資金的能力。”接近發(fā)改委的人士說。

　　“如果《通知》中的備案程序真能落實，而不是變相的審批或者核準，那么將極大地擴充社?；鹂梢赃x擇的PE團隊范圍。”一位市場人士評價，“這不僅有利于擴大社保的甄選范圍，其實也減輕了發(fā)改委‘背書’之后承擔(dān)的壓力，因為一旦選擇多了，那么社保投PE的真正關(guān)鍵就落到了其投資判斷上。”

　　不少PE表示，一旦發(fā)改委文件正式下發(fā)，即刻前往備案，因為這是一個區(qū)別規(guī)范與不規(guī)范PE機構(gòu)的好機會。規(guī)范性的PE機構(gòu)將通過備案和接受監(jiān)管提高自己的信譽度。浙商創(chuàng)投的一位發(fā)起合伙人表示，浙商創(chuàng)投的幾家公司都已經(jīng)主動向浙江省申請備案而未果，如果該文件出臺，他們將積極響應(yīng)。

　　至于《通知》中要求的提交年度財務(wù)報告、接受年檢等，被采訪的PE機構(gòu)均表示，每年也要向工商、稅務(wù)部門提交財務(wù)報告，這些信息對于政府部門都是公開的，發(fā)改委如果希望從自己的角度進行審查，他們完全可以接受。發(fā)改委可能成為PE情況的匯總渠道。

　　多位PE界人士表示，發(fā)改委的要求在實踐中也許確會產(chǎn)生不當之處，但也是一個“試錯”的過程。也有業(yè)內(nèi)人士認為，如果由證監(jiān)會管轄，可能更為嚴格。在《通知》中，對于違規(guī)PE，除了在發(fā)改委網(wǎng)站上公示之外，并無其他懲罰措施。這一文件也因此被業(yè)內(nèi)人形容為“只有胡蘿卜沒有大棒”。（《新世紀》）

　　PE監(jiān)管破題或可效仿歐美證監(jiān)會統(tǒng)一登記管理

　　近幾年隨著中國經(jīng)濟發(fā)展，為資本活躍與企業(yè)融資發(fā)展做出貢獻的陽光私募、PE以及VC等日漸興起，但伴隨而來的非法募集、PE腐敗等問題又成為新的隱憂。

　　對PE的有效監(jiān)管已經(jīng)成為業(yè)界的共識。但如何監(jiān)管？哪個部門來進行監(jiān)管？如果監(jiān)管過度會不會對PE業(yè)產(chǎn)生影響等問題一直懸而未決。

　　不過，近日媒體報道證監(jiān)會牽頭的私募基金監(jiān)管國際研討會在北京閉門召開，主要研討歐美等地區(qū)對PE的監(jiān)管經(jīng)驗和最新實踐。證監(jiān)會紀委書記李小雪、證監(jiān)會副主席姚剛等均出席。

　　分析人士認為，上述研討會的召開，或許意味著亟待解決的PE監(jiān)管問題從效仿歐美PE監(jiān)管破題。

　　去年11月11日，歐洲議會決定，從2013年開始對私募股權(quán)投資集團和對沖基金的經(jīng)理人進行監(jiān)管，結(jié)束了最近一年多來有關(guān)金融監(jiān)管體制改革的艱苦談判。

　　而在此前的7月份，美國國會參眾兩院通過的“自1933年以來最嚴厲的金融監(jiān)管法案”—多德—弗蘭克法案中的沃爾克法則直指大型私募股權(quán)基金，明確將管理資產(chǎn)規(guī)模在1.5億美元以上的私募股權(quán)基金、對沖基金及其他投資顧問機構(gòu)納入監(jiān)管范疇，要求其在SEC登記、披露交易信息，并接受定期檢查；如果此類機構(gòu)具有特大規(guī)模或特別風(fēng)險，將同時接受美聯(lián)儲的系統(tǒng)風(fēng)險監(jiān)管。

　　比較目前歐洲與美國兩個PE市場的管理方式，業(yè)內(nèi)人士認為，歐洲對私募股權(quán)投資和對沖基金出臺了統(tǒng)一規(guī)定，而美國是將條文散落分布在各個相關(guān)法規(guī)中，由美國證監(jiān)會（SEC）統(tǒng)一進行登記管理。

　　事實上，此前，中國的大型PE一直實行在發(fā)改委備案。但一般PE的投資涉及二級市場的證券買賣，需要證券行業(yè)進行監(jiān)管。

　　而此前專注于私募股權(quán)投資市場的美邁斯律師事務(wù)所合伙人司馬瑞向記者透露，“PE在發(fā)改委備案登記已經(jīng)暫停了好幾個月了。”一些希望得到社保基金投資的市場化PE機構(gòu)由于無法在發(fā)改委備案，暫時與社保基金的投資無緣。

　　美邁斯律師事務(wù)所北京代表處資深律師陳杰鴻則認為國內(nèi)可仿照香港設(shè)立管理牌照制度，未來相關(guān)管理人在PE的運營管理中出現(xiàn)問題，相關(guān)監(jiān)管部門可收回其牌照，并給予一定懲罰。這類似于歐洲PE監(jiān)管方法，將對沖基金、PE、VC都歸總到一部法規(guī)的管理體系下，通過給基金管理人發(fā)執(zhí)照的方式進行管理，相當于注冊制。

　　此前，平安銀行副行長王燕輝撰文，主張建立“統(tǒng)”“分”結(jié)合的監(jiān)管體制，多部門分工協(xié)作，共同監(jiān)管。該“統(tǒng)”則“統(tǒng)”——由證券監(jiān)管部門統(tǒng)一負責(zé)監(jiān)管基金管理人遵守“合格投資人”規(guī)定和私募證券的發(fā)行營銷行為，并負責(zé)監(jiān)督基金的信息披露，不必畫蛇添足建立專門的監(jiān)管部門；該“分”則“分”，按照職能監(jiān)管的原則，由有關(guān)部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)進行監(jiān)管。

　　去年11月14日，證監(jiān)會研究中心主任祁斌在“2010全球PE北京論壇”上表示，證監(jiān)會研究中心和發(fā)改委在對PE的監(jiān)管方面已經(jīng)逐漸達成一些共識，其中包括對行業(yè)監(jiān)管諸多方面的基本原則。（經(jīng)濟觀察網(wǎng)）