從“脆弱性”入手進(jìn)行災(zāi)害分析和管理

    由于今年的雪災(zāi)和地震災(zāi)害的巨大影響，已經(jīng)使得越來(lái)越多的公眾關(guān)注公益機(jī)構(gòu)自身的治理機(jī)構(gòu)和管理能力。而如何讓捐贈(zèng)者的每一筆捐款都實(shí)現(xiàn)他們的善良愿望，能夠保證受災(zāi)群眾相應(yīng)的受益，也成為人們關(guān)注的焦點(diǎn)。事實(shí)上，如果缺少有效的監(jiān)管，一些捐款很可能會(huì)帶來(lái)腐敗行為。

    一般而言，災(zāi)害發(fā)生后的救援主要包括兩個(gè)核心工作，即，生命救援；其他的緊急救援以及災(zāi)后重建（如食物和水、住所、衣物、環(huán)境衛(wèi)生、防疫、農(nóng)業(yè)以及關(guān)鍵設(shè)施等等）。

    就地震災(zāi)害發(fā)生后的救援和重建而言，即使排除非法的腐敗行為，那些接受捐款的境內(nèi)外的公益組織本身的災(zāi)害管理能力，實(shí)際上一定會(huì)影響到這些善款使用效果。但是，許多普通公眾其實(shí)并沒(méi)有恰當(dāng)?shù)刈⒁獾?，公益組織內(nèi)部機(jī)構(gòu)管理能力以及項(xiàng)目管理能力，將會(huì)對(duì)他們的捐贈(zèng)最終使用效果產(chǎn)生多么巨大的影響。

    實(shí)施一般緊急救援的公益組織進(jìn)入受災(zāi)社區(qū)開(kāi)展的第一步，通常進(jìn)行災(zāi)害評(píng)估和需求分析，這樣的評(píng)估有助于災(zāi)害管理者對(duì)災(zāi)害作出正確的響應(yīng)；第二步，根據(jù)需求并結(jié)合組織本身的資源和能力，初步作出回應(yīng)的決策；第三步，是物資采購(gòu)和資金撥付；第四步，是物質(zhì)的分發(fā)或?yàn)?zāi)后重建的執(zhí)行。

    而在整個(gè)評(píng)估過(guò)程中，越來(lái)越多的公益組織開(kāi)始將“脆弱性”作為災(zāi)害分析和管理整體的一部分。脆弱性分析認(rèn)為每個(gè)人面對(duì)災(zāi)害的脆弱性或受災(zāi)害的影響是不同的。脆弱性分析需要審視的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和政治結(jié)構(gòu)、勢(shì)力和過(guò)程都足以決定人們的選擇或生活方式，使他們處在危險(xiǎn)之中或在災(zāi)害面前顯得脆弱。這個(gè)工具強(qiáng)調(diào)的是，不同經(jīng)濟(jì)狀況的人，不同健康狀況，不同教育程度的人，不同性別的人，在災(zāi)害中受到傷害的程度，以及自我恢復(fù)的能力是非常不一樣的。

    此外，在脆弱性評(píng)估的框架下，如果能將“參與式”的工作手法結(jié)合起來(lái)，很多時(shí)候會(huì)使得災(zāi)害的評(píng)估乃至后期的執(zhí)行和監(jiān)管變得更順暢，更為重要的是，這種框架的程序性和社區(qū)的參與，使得資源的使用實(shí)際效果將會(huì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于傳統(tǒng)的“平均分配”。因此，災(zāi)害發(fā)生后，評(píng)估災(zāi)情的過(guò)程，必須要充分融入受災(zāi)群眾的參與，才能使得救援更為有效。道理非常簡(jiǎn)單，在一個(gè)社區(qū)中，相互之間無(wú)論是災(zāi)前的經(jīng)濟(jì)狀況，還是災(zāi)害中的實(shí)際損失，由于是一個(gè)熟人社會(huì)，造假成功的可能性很小。正是這種“清楚”，才構(gòu)成了參與過(guò)程中的制衡，在涉及到外界提供援助標(biāo)準(zhǔn)的時(shí)候，如果引入“公示”這種參與機(jī)制，不僅僅能夠達(dá)致社區(qū)的公平，也能夠讓最需要的人得到物質(zhì)。

    另一方面，如果沒(méi)有足夠的監(jiān)管和制衡，掌握資源的個(gè)人和組織腐敗很多時(shí)候?qū)?huì)無(wú)法避免。而“參與式”的工作手法鼓勵(lì)和推動(dòng)潛在的受益群體參與決策、管理、監(jiān)督的模式，不僅使得受益人對(duì)社區(qū)的擁有感加強(qiáng)。同時(shí)，你會(huì)發(fā)現(xiàn)，10個(gè)人監(jiān)督一個(gè)人，要比一個(gè)人監(jiān)督一個(gè)人容易和靠得住得多。參與式，正是讓社區(qū)的每一個(gè)利益相關(guān)者來(lái)監(jiān)管項(xiàng)目的執(zhí)行官員或其他掌握資源的人。比如，在對(duì)受災(zāi)地區(qū)發(fā)放物質(zhì)的時(shí)候，樂(lè)施會(huì)成熟的做法是，首先制作花名冊(cè)，并公示每個(gè)受災(zāi)人應(yīng)當(dāng)獲得物資的數(shù)量，同時(shí)，在一些社區(qū)還會(huì)要求社區(qū)所有成員對(duì)每戶的能力和脆弱性進(jìn)行評(píng)估。

    當(dāng)然，受災(zāi)群眾的參與，還體現(xiàn)在援助需求的調(diào)查過(guò)程中，同一個(gè)災(zāi)害過(guò)程中，不同的社群有不同的需求，例如，在今年1月份中國(guó)大部分地區(qū)的雪災(zāi)救援過(guò)程中，樂(lè)施會(huì)的災(zāi)情考察人員在貴州貴定縣評(píng)估災(zāi)情的時(shí)候發(fā)現(xiàn)：同一個(gè)村子，有一個(gè)小組一直贊同樂(lè)施會(huì)援助他們土豆種，而另外一個(gè)小組則有更多的人希望能夠得到外界的大米援助。兩個(gè)社區(qū)距離相差不過(guò)500米，但是需求截然不同；是因?yàn)榍罢咦≡谏缴?，以土豆為主食，這次凌凍災(zāi)害中很多土豆種被凍壞了，而后者住在山谷里面，氣溫比較高，土豆沒(méi)有凍壞，只是秧苗被凍死了。

    許多實(shí)踐已經(jīng)表明，受益人的擁有感和參與程度，正是鼓勵(lì)和推動(dòng)受災(zāi)群體實(shí)現(xiàn)自救和提升其能力的重要手段。受災(zāi)群眾是自己利益最好的發(fā)言人，他們的充分參與是災(zāi)害管理項(xiàng)目的核心要素。