財(cái)政制度變遷——中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革基礎(chǔ)推動(dòng)力

　　“上世紀(jì)80年代中后期，南方幾省發(fā)生過(guò)‘蠶繭大戰(zhàn)’，當(dāng)時(shí)類似的爭(zhēng)奪戰(zhàn)很多，這背后其實(shí)是地方利益，特別是財(cái)政體制的原因。”2008年8月15日，曾任江蘇省副省長(zhǎng)、江蘇省人大常委會(huì)副主任的凌啟鴻先生在接受《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》專訪時(shí)，這樣描述經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象與財(cái)政體制的深層關(guān)系。

　　今年初的“兩會(huì)”上，溫家寶總理特別強(qiáng)調(diào)“一個(gè)國(guó)家的財(cái)政史是驚心動(dòng)魄的。如果你讀它，會(huì)從中看到不僅是經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而且是社會(huì)的結(jié)構(gòu)和公平正義的程度”。經(jīng)濟(jì)學(xué)家熊彼特也曾經(jīng)說(shuō)，研究財(cái)政歷史能讓人們“洞悉社會(huì)存在和社會(huì)變化的規(guī)律，洞悉國(guó)家命運(yùn)的推動(dòng)力量。”財(cái)政，確實(shí)是中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革重要推動(dòng)力之一。我們這里不妨選擇四個(gè)橫斷面來(lái)看。

　　財(cái)政承包制緣起

　　上世紀(jì)70年代末之前，我國(guó)中央與地方財(cái)政都是在一個(gè)大鍋里吃飯，中央統(tǒng)收統(tǒng)支，是什么導(dǎo)致了上世紀(jì)80年代實(shí)行分灶吃飯的財(cái)政承包制呢？

　　偶然的因素來(lái)自財(cái)政赤字的快速增長(zhǎng)，因?yàn)?978年決定大量引進(jìn)國(guó)外設(shè)備，一年內(nèi)，預(yù)算由節(jié)余10億元變?yōu)槌嘧?06億元，財(cái)政和貨幣壓力突增。

　　而必然的因素可以說(shuō)來(lái)自一個(gè)“活”字。1978年開(kāi)始的農(nóng)產(chǎn)品提價(jià)極大地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的積極性，不過(guò)這也意味著含稅較低產(chǎn)品價(jià)格相對(duì)提高，含稅較高產(chǎn)品價(jià)格相對(duì)下落，意味著財(cái)政收入增長(zhǎng)乏力。也是從1978年開(kāi)始，企業(yè)擴(kuò)權(quán)改革將企業(yè)利潤(rùn)由全部上交改為利潤(rùn)留成，地方必然要得到部分財(cái)政自主權(quán)。曾經(jīng)參與四川企業(yè)擴(kuò)權(quán)試點(diǎn)的四川社會(huì)科學(xué)院原副院長(zhǎng)林凌就向本報(bào)記者表示，財(cái)政分灶制是“擴(kuò)大企業(yè)自主權(quán)所引發(fā)的最大的一場(chǎng)改革”。

　　另一方面，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期執(zhí)行讓地方政府最知其中甘苦，在思想大解放的潮流下，他們不斷爭(zhēng)取。在1978年全國(guó)計(jì)劃會(huì)議上，各省區(qū)市就上交了一份書(shū)面意見(jiàn)，希望中央下放更多的計(jì)劃、財(cái)政、物資等權(quán)力。原山東省計(jì)劃委員會(huì)主任楊波先生在接受本報(bào)采訪時(shí)回憶道，在1979年中央工作會(huì)議上他發(fā)言說(shuō)：“中央出題目要地方出錢的事項(xiàng)越來(lái)越多，我們大致算了一下，只是省一級(jí)要花的錢，一年沒(méi)有三億元就不好過(guò)，而現(xiàn)在省級(jí)機(jī)動(dòng)財(cái)力，包括預(yù)備費(fèi)在內(nèi)只有一億六七千萬(wàn)元，實(shí)在不好安排。”

　　自家灶臺(tái)

　　在1980年“分灶吃飯”后，1985年和1988年中國(guó)的兩次財(cái)政改革都強(qiáng)化了財(cái)政大包干體制，在分權(quán)刺激地方財(cái)政經(jīng)濟(jì)發(fā)展積極性的同時(shí)，大部分企業(yè)隸屬于行政的現(xiàn)實(shí)難免讓各級(jí)地方政府“畫(huà)地為牢”，一應(yīng)俱全，只關(guān)注自家“灶臺(tái)”。

　　“因?yàn)楸Ｗ×诉@些企業(yè)，就保住了地方收入的70%以上。”本報(bào)記者調(diào)研的一市財(cái)政局當(dāng)時(shí)在文件里這樣寫(xiě)道。

　　于是，行政區(qū)域內(nèi)各類國(guó)有企業(yè)迅猛增長(zhǎng)，它們向本地政府提供的預(yù)算外資金有的超過(guò)2/3。而生產(chǎn)資料畢竟不是哪個(gè)省區(qū)市都能生產(chǎn)的，加上價(jià)格雙軌制，如“蠶繭大戰(zhàn)”一般的各省區(qū)市生產(chǎn)資料爭(zhēng)奪就在所難免了。

　　例如人們對(duì)羊毛衫越來(lái)越喜好讓北方很多地方上演了“羊毛大戰(zhàn)”，為了供給本省企業(yè)阻止羊毛外流，有兩省在邊界處各自設(shè)立了眾多收購(gòu)站，當(dāng)時(shí)媒體描述是“虎視眈眈、圍追堵截”。

　　雖然不少人批評(píng)這種“諸侯經(jīng)濟(jì)”，但關(guān)注自家灶臺(tái)的財(cái)政體制確實(shí)大大提高了財(cái)政總額。不過(guò)地方財(cái)政的開(kāi)支也越來(lái)越大，除了上級(jí)下放的企業(yè)、教育和水利等事務(wù)，僅是彌補(bǔ)城市職工的肉、糧油價(jià)格補(bǔ)貼就讓地方政府叫苦了。于是，我們發(fā)現(xiàn)大概從1984年、1985年開(kāi)始，各省區(qū)市開(kāi)始要求縣級(jí)“財(cái)政自給”，并分類制定任務(wù)，它深深地影響著基層，特別是農(nóng)村的發(fā)展。

　　同時(shí)，上世紀(jì)80年代中期的“撥改貸”、“利改稅”都促進(jìn)著企業(yè)作為獨(dú)立市場(chǎng)主體地位的發(fā)展，而上世紀(jì)80年代兩次宏觀經(jīng)濟(jì)過(guò)熱后，國(guó)家投資緊縮，銀行資金吃緊，傳統(tǒng)的財(cái)政投資體制被沖破了，股份制、證券債券和一些新興非銀行金融機(jī)構(gòu)（如城市信用社）開(kāi)始登上歷史舞臺(tái)。[page]

　　分稅制為何提前出臺(tái)

　　其實(shí)也可以說(shuō)分稅制是出臺(tái)“遲了”，1986年就有分稅制設(shè)想，不過(guò)條件不成熟，只有幾個(gè)省自1992年開(kāi)始試點(diǎn)。據(jù)國(guó)務(wù)院研究室叢明先生撰文披露，中央確定的實(shí)行年份大概是1996年，直到1993年上半年，中央都是如此考慮的，因?yàn)樵谪?cái)政困難赤字日增時(shí)，分稅制可能會(huì)變成“分赤字”。

　　不過(guò)，一系列嚴(yán)峻的情況加速了這項(xiàng)重大改革的出臺(tái)。

　　1993年3、4兩月，全國(guó)零售物價(jià)指數(shù)比上年同期都增長(zhǎng)了10%以上，現(xiàn)實(shí)的通貨膨脹壓力出現(xiàn)，而此時(shí)地方政府投資沖動(dòng)很強(qiáng)，大部分地方支出中央無(wú)法約束。中央財(cái)政方面，1992年赤字1000億元，大部分向銀行掛賬，當(dāng)時(shí)財(cái)政部部長(zhǎng)向分管銀行的副總理朱镕基借錢，未果。朱镕基說(shuō)：“你這個(gè)財(cái)政部長(zhǎng)真是囊中羞澀呀！”

　　而之前中央甚至幾次向地方政府借款，中央以不到全國(guó)財(cái)政收入四成的力量支撐著約一半的財(cái)政支出。1993年一季度，整個(gè)財(cái)政比上年同期下降了2%，而支出卻大大增加，宏觀調(diào)控職能缺乏保障。

　　兩個(gè)比重（財(cái)政收入占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值比重和中央財(cái)政收入占財(cái)政總收入比重）嚴(yán)重下降的背后，是財(cái)政承包制的巨大弊端。

　　在包干制下，除了國(guó)家稅務(wù)總局外的其他所有稅務(wù)機(jī)關(guān)都為地方政府職能部門，地方政府都命令稅務(wù)機(jī)關(guān)盡可能地向地方納稅人減免、返還甚至“稅收承包”——特別是流轉(zhuǎn)稅，而流轉(zhuǎn)稅是財(cái)政收入的主要來(lái)源，應(yīng)為強(qiáng)制征收，承包后收入就沒(méi)保證了，后來(lái)在財(cái)政部門的極力反對(duì)下，制止了這樣的承包，但基層仍然不絕。中央政府收入多少甚至部分取決于地方政府的“自愿”上交，各地欠稅越來(lái)越多。

　　分稅制中改革最大的就是推行增值稅為主體的新流轉(zhuǎn)稅，因?yàn)椴桓母锷鲜雠f流轉(zhuǎn)稅體制，不但無(wú)法保證財(cái)政收入，更會(huì)阻礙市場(chǎng)的形成。這時(shí)，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的提出已經(jīng)迫切要求全方位地進(jìn)行制度建設(shè)了。

　　“分稅制從根本上規(guī)范了之前多種形式的財(cái)政包干制，提高了中央財(cái)政收入比重，增加了宏觀調(diào)控能力，促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)優(yōu)化，規(guī)范了各級(jí)政府關(guān)系，是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的一塊重要基石。”浙江省財(cái)稅系統(tǒng)一位原負(fù)責(zé)人曾對(duì)本報(bào)記者這樣總結(jié)說(shuō)。

　　應(yīng)對(duì)“流動(dòng)”

　　1994年分稅制從收入入手，之后幾年，又開(kāi)啟了預(yù)算外資金規(guī)范管理、所得稅分享、農(nóng)村稅費(fèi)改革、轉(zhuǎn)移支付制度完善等多項(xiàng)改革，財(cái)政政策也從上世紀(jì)90年代后期開(kāi)始的積極財(cái)政政策轉(zhuǎn)變?yōu)?004年后穩(wěn)健的財(cái)政政策。而我們不妨從“流動(dòng)”這個(gè)角度觀察財(cái)稅體制的完善，國(guó)家稅務(wù)總局原副局長(zhǎng)許善達(dá)談到的“稅收與稅源背離”的情況就是“流動(dòng)”的例子之一。

　　如果把中國(guó)改革開(kāi)放30年的變遷用“流動(dòng)”二字來(lái)概括，那么勞動(dòng)力、資本、財(cái)力和技術(shù)等更多地向經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的東部或城市集中是基本狀況，同時(shí)在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等制度并不健全，城鄉(xiāng)和地區(qū)間財(cái)力均等性不高的時(shí)候，農(nóng)村和中西部承擔(dān)著過(guò)多的發(fā)展的成本。而稅收亦在流動(dòng)之中。

　　稅收與稅源背離有多種情況，如以能源原材料工業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)決定了山西省地方稅收收入比重下降，導(dǎo)致稅收與稅源背離，還有一些地方稅種增收潛力挖掘不足，如2006年1~6月各省車船使用稅大增時(shí)山西卻在下降。

　　“我們的制度里缺了一個(gè)要素，就是收入應(yīng)該歸誰(shuí)。過(guò)去，在這個(gè)問(wèn)題上采取一個(gè)比較簡(jiǎn)單的方法，公司納稅人在什么地方就把稅交給誰(shuí)。” 許善達(dá)對(duì)本報(bào)記者說(shuō)。

　　計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下，流動(dòng)的企業(yè)很少，幾乎都為一地政府所有，而隨著市場(chǎng)廣度和深度的提高，流動(dòng)明顯加強(qiáng)，各地分支機(jī)構(gòu)增多，企業(yè)注冊(cè)地變換也加快，這樣的流動(dòng)就給財(cái)稅體制提出了新的問(wèn)題，而不論省與省之間還是縣與縣之間，其實(shí)都存在這樣的制度性和非制度性稅收流動(dòng)與背離問(wèn)題，這些問(wèn)題都已經(jīng)引起高度重視并加以解決。

　　對(duì)于宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化，財(cái)政政策的作用日益顯示出來(lái)。在目前通貨膨脹壓力較大，財(cái)政收入增加較快的情況下，如何及時(shí)通過(guò)轉(zhuǎn)移支付縮小區(qū)域不平衡，如何通過(guò)完善衛(wèi)生、教育等公共產(chǎn)品服務(wù)補(bǔ)貼居民而提高內(nèi)需，如何減少財(cái)政直接或間接經(jīng)濟(jì)投資，通過(guò)增值稅形式等改革降低企業(yè)稅負(fù)，增強(qiáng)其競(jìng)爭(zhēng)力，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制繼續(xù)深化改革等課題，已經(jīng)迫切地?cái)[在了人們面前。