中美地方債務困局：殊途同歸

　　劉濤

　　中國地方政府債務規(guī)模到底有多大？中國審計署最近投入4萬人，花了3個多月時間進行全面摸排，最終提供了一個權威數據：截至2010年底，地方債務余額高達10萬億元，這不僅高于當年全國財政總收入，更遠超銀監(jiān)會2009年底7萬億元和2008年底 4萬億元的估計?？梢?，如果不加約束，中國地方政府的債務正以驚人的速度在迅速膨脹。

　　無獨有偶，近年來美國多個州和縣市也深陷債務困局，地方總負債高達2萬億美元。其中，加州、紐約州、新澤西州的財政危機更一度鬧得沸沸揚揚，幾乎到了要關門的地步。盡管美國《破產法》杜絕了州政府破產的可能，但縣市一級政府宣告破產并不鮮見。

　　例如，2008年亞拉巴馬州杰斐遜縣政府就因無力解決財政困局提交了破產申請。2010年底華爾街著名金融分析師梅勒迪斯·惠特尼更是大膽預言，今年美國或將有50~100個城鎮(zhèn)因市政債券違約而面臨破產風險。在財政捉襟見肘的困境下，一些地方不得不通過削減警力、照明、道路清潔等公共服務開支和大幅提高學費的辦法來招架；而一旦破產，它們更可名正言順地裁減政府雇員、凍結工資或拍賣公共資產。

　　無論是從政治體制還是經濟特征來比較，中美兩國都相去甚遠，堪稱一個來自火星，一個來自金星，卻在地方債務這個問題上“殊途同歸”。那么，如何來解釋這一現象呢？

　　首先，剛剛過去的金融風暴放大了地方債務危機。在危機中，中國實行了強力的反危機措施，在總額為4萬億元的財政刺激計劃中，除1.2萬億元為中央投資外，其余2.8萬億元資金都由地方配套，地方的壓力可想而知。而在美國，次貸危機不僅重創(chuàng)了許多城市的房地產業(yè)、金融業(yè)和商業(yè)，導致稅源大幅萎縮、經濟凋敝，更有大量失業(yè)人群需要地方政府提供福利救濟，由此也加重了財政負擔?？梢哉f，金融風暴使得中美兩國發(fā)展模式的弊端充分暴露出來。無論是中國多年來屢試不爽的投資驅動的模式，還是美國過度依賴消費和金融資本的模式，都走到了必須認真反思的十字路口。

　　其次，這是“大政府”職能無限擴張的必然結果。說中國是大政府，大概沒有多少人會有異議。但美國畢竟是成熟市場經濟的代表，市場經濟崇尚的是靠“看不見的手”來自發(fā)調節(jié)經濟，按理說不應該走上大政府的道路。但事實正好相反。自1992年以來，美國州和縣市政府雇員人數已增長了40%，達到目前1500萬人的龐大規(guī)模。

　　此外，“高福利病”帶來的入不敷出，也是美國地方債務居高不下的重要原因。在美國地方債務構成中，養(yǎng)老金、醫(yī)療保險、政府雇員工資是幾個主要部分。

　　上世紀80年代的里根時期，經濟學家總喜歡拿美國和歐洲比較，認為歐洲從搖籃到墳墓的“全民福利”導致了經濟增長放緩；而“親市場”的美國卻以低稅收和有限福利保持了經濟的彈性和活力。但時至今日，加州債務危機與歐洲希臘、愛爾蘭等國的危機在性質上并無差別，很大程度上都是被高福利負擔所壓垮：加州人口占全美的十分之一，同時享受著美國最好的社會福利，人均福利支出高出全美平均水平的70%。

　　再次，地方債務與中央(聯邦)政府和地方政府之間“財權”和“事權”的劃分不對稱有很大的關系。1994年中國實行財政分權以后，大部分財政稅收收入劃歸中央政府，而大部分公共事業(yè)和經濟建設任務卻留給了地方政府。這為地方政府日后興建“融資平臺”大舉借債埋下了隱患。美國地方政府雖享有更多的財政自主權，但隨著地方事務的急劇擴張，聯邦政府對于地方財政的轉移支付也日漸不足。

　　最后，中國的官員晉升機制和美國的兩黨之爭是地方債務危機的助推器。長期以來，“官員出數字，數字出官員”，經濟增長已成為中國地方官員晉升的主要考核指標，由此導致了官員們對于GDP數字的過分迷戀，并形成了全國范圍內的“晉升錦標賽”。要想在與兄弟城市的競賽中脫穎而出，就必須交出更為漂亮的成績單。而大舉借債投資基礎設施和上馬熱門項目，甚至大搞“形象工程”，就成為了一些地方官員的必然選擇。對于地方官員而言，誰借的越多，誰在任期內的政績就越可能大，至于未來償債的包袱，則往往留給后任去操心。正是這種扭曲的機制，加速了中國地方政府的債務增長。

　　美國也存在類似問題。盡管美國的市長和州長不必取悅上級，卻必須討好選民?！坝懞眠x民”在政治概念上或許是一個褒義詞，卻在現實生活中惡化了債務危機。加州債務危機突出折射了兩黨理念的差異：為了應對危機，要么開源(征稅)，要么節(jié)流(削減支出)。執(zhí)政的共和黨反對征稅，認為這會扼殺經濟活力，拒絕任何加稅主張，認為削減支出是唯一出路；而控制了州議會的民主黨則反對減少對弱勢群體的補貼，提出通過提高煙草和燃油的稅收來解決赤字問題。這種針鋒相對的態(tài)度，導致加州政府在債務危機中幾乎無所作為。

　　當然，中美也可以找到一些具有共性的解決思路：一是弱化政府辦社會的職能，將部分非核心職能交由市場機構去運營管理；二是改革中央和地方財政關系，加大對地方政府的財權劃撥和轉移支付力度；三是盡量保持地方政府在公共利益上的客觀中性，例如，美國要考慮如何使地方政府超脫黨派之爭，而中國則需要改革地方官員的考核機制，降低GDP的重要性，代之以居民幸福指數等更反映民生訴求的指標。

　　(作者系宏觀經濟分析師)