中國養(yǎng)老體制的問題及出路

　　文?申秋紅

　　作為世界老年人口最多、老齡化情況最特殊的國家，必須將應(yīng)對(duì)人口老齡化提高到基本國策的高度加以重視和解決。

　　中國養(yǎng)老體制運(yùn)行十多年來，對(duì)深化改革，維持社會(huì)穩(wěn)定，實(shí)行國民經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展起到了積極作用。然而，由于中國正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期，養(yǎng)老制度時(shí)間不長，本身還不是很成熟，而快速的老齡化又給我國的養(yǎng)老體制帶來了新的問題。本文探討我國養(yǎng)老體制存在的問題和解決辦法。

　　養(yǎng)老體制存在的問題

　?。ㄒ唬┽t(yī)療保障體制不健全

　　經(jīng)過30年的改革和發(fā)展，中國醫(yī)療體制改革逐步深化，但也存在很多問題。

　　1、城鄉(xiāng)、區(qū)域間醫(yī)療資源分布不合理。醫(yī)療資源分布向城市及經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)集中，特別是醫(yī)療衛(wèi)生技術(shù)人才明顯集中在城市及經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的衛(wèi)生院很難留住人才。農(nóng)村公共衛(wèi)生服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施落后，群眾看病難、看病貴。

　　2、藥品和醫(yī)療器械生產(chǎn)流通秩序混亂，價(jià)格過高?；颊呓?jīng)常被多用藥、用貴藥，甚至虛報(bào)藥價(jià)。

　　3、醫(yī)療保障體系與醫(yī)療公平不相適應(yīng)。現(xiàn)有醫(yī)療保障覆蓋率低，全國只有享受國家公費(fèi)醫(yī)療保障的少數(shù)人得到了較實(shí)在的醫(yī)療保障，其他均處于一種較為脆弱的醫(yī)療保障之中，居民看病自費(fèi)比例逐年攀升，個(gè)人負(fù)擔(dān)加重，醫(yī)療公平明顯不足。

　　我國老年人口是高患病、高傷殘、高醫(yī)療費(fèi)用的群體，他們消耗著近80％的醫(yī)療資源，醫(yī)療費(fèi)用占整個(gè)GDP的8～9%。一個(gè)老年人一生的醫(yī)療費(fèi)用占其一生支出的2/3。老年人平均健康預(yù)期壽命僅占預(yù)期壽命的70%，帶病生存時(shí)間長達(dá)10年。完全或部分失能的老人由2000年2260萬增至2009年4000萬，增長近一倍。醫(yī)療保險(xiǎn)基金支出急劇增加，2008年達(dá)2020億元，比2004年上漲234%。

　　由于老年人群參保率低、結(jié)構(gòu)老化、許多單位應(yīng)參保不參保，無故拖延保費(fèi)的繳納，漏報(bào)、瞞報(bào)工資基數(shù)來逃避繳費(fèi)，致使基金的籌資水平低；從實(shí)際醫(yī)療消費(fèi)看，即使參加了基本醫(yī)療保險(xiǎn)，享受基本醫(yī)療保險(xiǎn)待遇，但由于統(tǒng)籌基金起付標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置的門檻過高，參保老人自付醫(yī)療費(fèi)用比例高，一些老人患了大病、重病或慢性病，統(tǒng)籌基金和個(gè)人賬戶支付就會(huì)嚴(yán)重不足，且存在較大缺口，參保老人不得不用現(xiàn)金支付很高的醫(yī)療費(fèi)用，這給低收入和多病老人帶來巨大的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。全民基本醫(yī)療保障對(duì)醫(yī)療費(fèi)用承受能力提出更高挑戰(zhàn)。

　?。ǘB(yǎng)老保障制度“碎片化”

　　1、養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋率低。在我國，納入基本社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的人群只占總?cè)丝诘?5％，低于20%的國際最低標(biāo)準(zhǔn)。國家在設(shè)計(jì)養(yǎng)老保險(xiǎn)方案時(shí)，未把機(jī)關(guān)、事業(yè)單位納入基本養(yǎng)老保險(xiǎn)社會(huì)統(tǒng)籌范圍。機(jī)關(guān)公務(wù)員及全額財(cái)政撥款事業(yè)單位職工的養(yǎng)老保險(xiǎn)仍實(shí)行國家財(cái)政統(tǒng)包；差額撥款和自收自支事業(yè)單位職工養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人繳費(fèi)；部分股份制企業(yè)、“三資”企業(yè)、私營企業(yè)以及城鎮(zhèn)個(gè)體經(jīng)濟(jì)組織仍游離于基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度之外。

　　2、統(tǒng)籌層次低。目前還沒有建立國家層面的統(tǒng)籌局面，絕大部分還是市縣級(jí)統(tǒng)籌，只有個(gè)別省份建立了省級(jí)統(tǒng)籌，養(yǎng)老保障制度的“適用性”和“便攜性”差，有關(guān)養(yǎng)老保險(xiǎn)具體的改革方案、政策制度和基金的調(diào)劑等問題都是由地方政府決定，而各地在繳費(fèi)和待遇標(biāo)準(zhǔn)等具體政策方面千差萬別，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的沿海地區(qū)養(yǎng)老金積累已達(dá)幾百個(gè)億，而老工業(yè)區(qū)及一些經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的貧困地區(qū)卻收不抵支，養(yǎng)老基金難以在全國范圍內(nèi)進(jìn)行調(diào)劑，致使勞動(dòng)力跨區(qū)域流動(dòng)也存在著諸多的困難。

　　3、養(yǎng)老保險(xiǎn)收支嚴(yán)重不平衡。隨著人口老齡化高峰期的臨近，支付壓力日益增大。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1980年在職職工與退休人員的供養(yǎng)比是13∶1，1990為10∶1，到2003年，這個(gè)比例已經(jīng)銳減到3∶1。此外，每年新增退休人員300多萬人，如果現(xiàn)行政策不變，社會(huì)統(tǒng)籌養(yǎng)老金收支均衡赤字將在2016年后凸顯出來。

　　4、養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)軌成本高。歷史欠賬形成沉重的轉(zhuǎn)軌成本，已退休“老人”和1997年養(yǎng)老制度改革前參加工作的“中人”，需要靠改革后“新人”的繳費(fèi)供養(yǎng)，形成個(gè)人賬戶空轉(zhuǎn)。2008年養(yǎng)老基金“空賬”達(dá)1.4萬億，2016年將擴(kuò)大為3萬多億。

　　5、養(yǎng)老保險(xiǎn)基金保值增值能力低?，F(xiàn)行制度要求養(yǎng)老保險(xiǎn)金余額除滿足兩個(gè)月的支付費(fèi)用外，80%左右要用于購買政府債券或存入銀行，由于近期銀行存款利息率低于通貨膨脹率，導(dǎo)致養(yǎng)老保險(xiǎn)金的結(jié)余不斷貶值，這勢(shì)必加重未來時(shí)期養(yǎng)老保險(xiǎn)的負(fù)擔(dān)，也會(huì)增加國家在養(yǎng)老保險(xiǎn)方面的支出負(fù)擔(dān)。

　　6、養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)率高。全國23%的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率明顯高于世界10%的水平，也超過國際20%的警戒線水平；養(yǎng)老保障標(biāo)準(zhǔn)低，城市基本養(yǎng)老保險(xiǎn)月均1000元，而農(nóng)村不到100元。

　?。ㄈB(yǎng)老資源嚴(yán)重缺乏

　　老年人口數(shù)量特別是高齡老年人口數(shù)量的快速增長，使得社會(huì)養(yǎng)老資源的總量明顯不足，供需矛盾突出。

　　1、養(yǎng)老設(shè)施總量供不應(yīng)求

　　——現(xiàn)有養(yǎng)老服務(wù)制度基本上還是“補(bǔ)缺型”的制度框架，主要保障“三無”和困難老人的基本生存，服務(wù)面相對(duì)狹窄，尚未形成系統(tǒng)化的、惠及全體老年人的服務(wù)體系。

　　——養(yǎng)老床位供給數(shù)量嚴(yán)重匱乏，供需矛盾突出。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2008年底，全國共有各類老年福利機(jī)構(gòu)37623個(gè)，養(yǎng)老床位245萬張，僅占60歲以上老年人口的1.5%，不僅低于發(fā)達(dá)國家5～7%的水平，也低于一些發(fā)展中國家2～3%的水平；雖然近年來民辦養(yǎng)老設(shè)施有了相當(dāng)發(fā)展，但即使像經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的北京市，每百名老人擁有床位也僅為1.5張。

　　——在養(yǎng)老服務(wù)供給不足的同時(shí)，又表現(xiàn)為供給相對(duì)過剩，有些養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)施落后，生活缺乏情趣；有些又過于奢華，收費(fèi)過高，致使許多老年人望而卻步。結(jié)果是本來為數(shù)不多的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)利用率不高，遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家老人進(jìn)福利院5～7%的社會(huì)供養(yǎng)比例。

　　2、養(yǎng)老服務(wù)隊(duì)伍的職業(yè)化建設(shè)滯后

　　從崗位職責(zé)和專業(yè)技能看，我國現(xiàn)有養(yǎng)老服務(wù)隊(duì)伍遠(yuǎn)不能適應(yīng)快速老齡化的社會(huì)現(xiàn)實(shí)需求。最突出問題是專業(yè)技術(shù)人員嚴(yán)重缺乏。以養(yǎng)老護(hù)理員為例，我國城市失能和半失能老年人占14.6%，農(nóng)村已超過20%，這部分老年人需要專業(yè)護(hù)理和照顧。按照老年人和護(hù)理員的比例3：1來推算，我國最少需要1000萬養(yǎng)老護(hù)理員，但目前全國老年福利機(jī)構(gòu)的職工只有22萬，取得養(yǎng)老護(hù)理職業(yè)資格的僅為2萬多人，不僅與我國幾千萬失能老人的潛在需求相差巨大，而且無法滿足現(xiàn)有200萬進(jìn)入養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的老年人的護(hù)理需求。同時(shí)，服務(wù)隊(duì)伍的整體素質(zhì)較低，專業(yè)水平、業(yè)務(wù)能力和服務(wù)質(zhì)量不能有效滿足服務(wù)對(duì)象的需求。

　?。ㄋ模├夏戤a(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后

　　隨著老齡人口規(guī)模激增，需求結(jié)構(gòu)變化，老齡朝陽、綠色產(chǎn)業(yè)的興起和發(fā)展成為必然趨勢(shì)。老齡產(chǎn)業(yè)涉及廣泛，不只包括養(yǎng)老服務(wù)，還包括老年教育，老年旅游，老年用品，老年文化娛樂，老年房地產(chǎn)等。

　　1、老齡產(chǎn)業(yè)供需矛盾突出。我國老齡產(chǎn)業(yè)尚處于啟動(dòng)階段，與巨大的市場潛力相比，老年產(chǎn)業(yè)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于市場需求。作為一個(gè)橫跨第一、二、三產(chǎn)業(yè)的綜合產(chǎn)業(yè)體系的老齡產(chǎn)業(yè)，目前只在老齡醫(yī)療、醫(yī)藥、保健品方面有所發(fā)展，其他老年人專用品開發(fā)得很少。沒有制定發(fā)展老齡產(chǎn)業(yè)的優(yōu)惠政策，老人專用商品及精神文化用品開發(fā)不夠，老年服務(wù)業(yè)、咨詢業(yè)及旅游業(yè)等大有潛力的老年消費(fèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展不夠。

　　2、老齡產(chǎn)業(yè)缺乏相應(yīng)的政策支撐。老齡產(chǎn)業(yè)投資大、盈利低、資本回收期長，需要有相關(guān)政策的扶持，盡管目前一些重要文件都提到了重視和發(fā)展老齡產(chǎn)業(yè)，但很多都是原則性要求，缺乏具體配套的政策。即便是已出臺(tái)的相關(guān)政策上，在實(shí)施過程中由于受到部門利益等不同因素的影響，還存在落實(shí)難的問題，這在很大程度上限制了社會(huì)力量的積極參與。

　　3、老年產(chǎn)業(yè)發(fā)展處于無序狀態(tài)。老齡產(chǎn)業(yè)起步晚，現(xiàn)有市場管理大多還是依照舊有體制。老齡產(chǎn)業(yè)市場缺乏統(tǒng)一的市場規(guī)范和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，缺少有力的行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，造成老齡產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)品和服務(wù)總體質(zhì)量不高，處于無序運(yùn)行狀態(tài)。缺乏行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)致了不正當(dāng)競爭，引發(fā)消費(fèi)者對(duì)整個(gè)老年市場不信任，這樣一來，想正當(dāng)生產(chǎn)和經(jīng)營的廠家、商家也不敢輕易涉足該領(lǐng)域。

　　4、老年產(chǎn)業(yè)投資不足，缺乏規(guī)模效益。我國人口老齡化是在未富先老的情況下發(fā)生的，老齡化速度和老年人不斷增長的需求比例遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于老齡產(chǎn)業(yè)資金投入增長的比例，政府解決老齡問題和促進(jìn)老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)實(shí)力遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，同時(shí)老齡產(chǎn)業(yè)吸收的社會(huì)投資也十分有限。大多數(shù)民辦老齡產(chǎn)業(yè)都面臨資金少和貸款難的困境。這就造成了老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金上嚴(yán)重不足，以致形成現(xiàn)有老齡產(chǎn)業(yè)層次不高，整個(gè)行業(yè)后勁不足的尷尬局面，難以形成規(guī)模效益。

　?。ㄎ澹├夏晔聵I(yè)體制機(jī)制不順暢

　　1、老齡工作運(yùn)行機(jī)制不健全?，F(xiàn)行的政府養(yǎng)老職能大多分散在政府的各職能部門，民政、婦聯(lián)、工會(huì)、文化教育、勞動(dòng)人事及企業(yè)生產(chǎn)等部門均在搞老齡工作，政府各職能的老齡工作缺乏整體規(guī)劃和行動(dòng)協(xié)調(diào)，政府各職能部門各自為政，很難形成統(tǒng)一的管理，老年工作管理主要是民政部門在做，其他部門與民政部門缺乏有效的配合和協(xié)調(diào)溝通。人、戶、單位分離現(xiàn)象嚴(yán)重，造成現(xiàn)有公共服務(wù)設(shè)施使用效率低下。

　　2、社會(huì)養(yǎng)老意識(shí)不足。由于我國進(jìn)入老齡化社會(huì)的時(shí)間不長，對(duì)人口老齡化將帶來的挑戰(zhàn)尚未得到充分認(rèn)識(shí)，在應(yīng)對(duì)老齡化的舉措上缺乏統(tǒng)籌，也對(duì)未來老齡化挑戰(zhàn)缺乏準(zhǔn)備，人口老齡化問題的戰(zhàn)略地位還沒有得到足夠重視。對(duì)人口老齡化社會(huì)發(fā)展方式的認(rèn)識(shí)還不深入，應(yīng)對(duì)老齡化問題的政策主要集中在老年人口養(yǎng)老問題上；缺乏對(duì)就業(yè)、撫養(yǎng)負(fù)擔(dān)、代際公平等與勞動(dòng)力供求和接續(xù)等政策安排；缺乏鼓勵(lì)老年人參與社會(huì)發(fā)展、推動(dòng)老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展、促進(jìn)健康老年群體收入，挖掘二次人口紅利的政策。老年工作評(píng)估制度沒有建立，難以對(duì)為老服務(wù)的效果、效率進(jìn)行質(zhì)量評(píng)估。

　　中國特色應(yīng)對(duì)老齡化問題的總體思路

　　基于以上分析，中國應(yīng)對(duì)老齡化不能簡單照搬西方高福利的模式，必須國情出發(fā)，走一條中國特色“積極、健康、保障、和諧”老齡化的新路子。

　?。ㄒ唬┓e極老齡化

　　充分發(fā)揮中國特色社會(huì)主義制度優(yōu)勢(shì)，采取主動(dòng)戰(zhàn)略，動(dòng)員社會(huì)、集中資源、有所作為，從思想認(rèn)識(shí)、物質(zhì)基礎(chǔ)等方面做出制度安排，構(gòu)建“老有所養(yǎng)、老有所醫(yī)、老有所教、老有所學(xué)、老有所為、老有所樂”的格局；引導(dǎo)社會(huì)創(chuàng)造條件，為老年人參與經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的機(jī)會(huì)，使其繼續(xù)融入主流社會(huì)，成為穩(wěn)定發(fā)展的積極因素。

　?。ǘ┙】道淆g化

　　構(gòu)建健康發(fā)展的老齡社會(huì)。積極開展健康促進(jìn)行動(dòng)，倡導(dǎo)“健康是人類最寶貴的財(cái)富”的理念和健康的生活方式，構(gòu)建老年健康服務(wù)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)老年人生理健康、心理健康、道德健康和社會(huì)適應(yīng)能力等方面的完好狀態(tài)；鼓勵(lì)年輕時(shí)進(jìn)行“健康儲(chǔ)蓄”，提高老年人的生活、生命質(zhì)量。

　?。ㄈ┍Ｕ侠淆g化

　　促進(jìn)人口大國向人力資本強(qiáng)國轉(zhuǎn)變，挖掘人口紅利，創(chuàng)造社會(huì)財(cái)富，提高老年人社會(huì)保障的資源儲(chǔ)備；樹立“人人都會(huì)變老、投資老年人受益全人群”的理念，構(gòu)建國家、集體、企業(yè)、家庭、個(gè)人參與的多元化、多層次責(zé)任分擔(dān)體系；建立低成本高效益、低標(biāo)準(zhǔn)廣覆蓋的管用實(shí)用養(yǎng)老保障制度，化解保障資金“支出壓力大、使用效率低”的兩大難題，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)供養(yǎng)有資金、生活照料有渠道、精神慰籍有途徑、臨終關(guān)懷有安排的目標(biāo)。

　?。ㄋ模┖椭C老齡化

　　統(tǒng)籌微觀需求和宏觀影響的關(guān)系，不僅考慮老年人口的物質(zhì)和精神生活等個(gè)體需求，更要考慮老齡化對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展以及資源環(huán)境承載力的影響；統(tǒng)籌人口數(shù)量與結(jié)構(gòu)的均衡關(guān)系，老齡群體與生產(chǎn)、分配、消費(fèi)等的均衡關(guān)系，個(gè)體之間、個(gè)人與群體之間的均衡關(guān)系；構(gòu)建“不分年齡、人人共享”格局，實(shí)施社會(huì)資源在代際之間的公平分配制度；從生命全周期視角出發(fā)，由重保障的“事后補(bǔ)救”轉(zhuǎn)向重應(yīng)對(duì)的“事前干預(yù)”，使人口老齡化應(yīng)對(duì)可持續(xù)。

　　對(duì)我國人口老齡化戰(zhàn)略的新思考

　　作為世界老年人口最多、老齡化情況最特殊的國家，必須將應(yīng)對(duì)人口老齡化提高到基本國策的高度加以重視和解決。從改革、發(fā)展、穩(wěn)定的大局出發(fā)，遵循全社會(huì)共同行動(dòng)、統(tǒng)籌解決人口老齡化問題的原則，提出以下戰(zhàn)略思路供參考。

　?。ㄒ唬┤肆Y本綜合開發(fā)戰(zhàn)略

　　老齡化問題的關(guān)鍵是撫養(yǎng)比升高，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步、提高勞動(dòng)力素質(zhì)是提高撫養(yǎng)能力的基本途徑。但目前降低撫養(yǎng)比的關(guān)鍵在于增加就業(yè)，通過實(shí)施人力資源綜合開發(fā)戰(zhàn)略，為人口老齡化創(chuàng)造豐厚的物質(zhì)財(cái)富。

　　1、實(shí)現(xiàn)人口紅利。實(shí)施就業(yè)優(yōu)先策略，實(shí)現(xiàn)潛在人口紅利向現(xiàn)實(shí)人口紅利轉(zhuǎn)變。完善促進(jìn)就業(yè)、鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)、扶助失業(yè)等系列相關(guān)政策，充分發(fā)揮潛在人口紅利。同時(shí)優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)和中小企業(yè)，千方百計(jì)擴(kuò)大就業(yè)崗位；積極開發(fā)公益性就業(yè)崗位，支持非全日制、臨時(shí)性、季節(jié)性等靈活多樣的、非正規(guī)的彈性就業(yè)形式。

　　2、挖掘人口紅利。優(yōu)先投資于人的全面發(fā)展，實(shí)現(xiàn)由人口大國向人力資源強(qiáng)國轉(zhuǎn)變。隨著全球化和知識(shí)經(jīng)濟(jì)的到來，知識(shí)和技術(shù)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的貢獻(xiàn)越來越大，人力資本收益率越來越高，優(yōu)先投資于人更注重經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展統(tǒng)一，在人的發(fā)展與物的增長間建立有機(jī)聯(lián)系，加強(qiáng)對(duì)提高人民生活質(zhì)量、推動(dòng)社會(huì)公平的投入，促進(jìn)人的全面發(fā)展。加強(qiáng)對(duì)提高人口素質(zhì)、開發(fā)人力資源的投入，加強(qiáng)對(duì)優(yōu)化人居環(huán)境、引導(dǎo)人口合理分布的投入。

　　3、延長人口紅利。提高老齡人口素質(zhì)和知識(shí)技能，延長老齡人口的健康期，適當(dāng)拉長就業(yè)和準(zhǔn)就業(yè)年限，從而延長人口紅利期。積極開展健康促進(jìn)行動(dòng)，鼓勵(lì)年輕時(shí)“健康儲(chǔ)蓄”，構(gòu)建老年健康服務(wù)系統(tǒng)，延長健康預(yù)期壽命；適時(shí)延長退休年齡，創(chuàng)造、增加老年人參與經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的機(jī)會(huì),完善職工培訓(xùn)和再學(xué)習(xí)機(jī)制，最大限度創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)，以延長勞動(dòng)者的就業(yè)年齡。

　?。ǘ﹪耩B(yǎng)老保障提升戰(zhàn)略

　　構(gòu)筑國民養(yǎng)老金制度、個(gè)人賬戶養(yǎng)老金與商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)的“三支柱”養(yǎng)老保障模式。

　　1、通過國民養(yǎng)老金制度，構(gòu)筑一個(gè)普惠的保障底線。資金通過政府強(qiáng)制性的收費(fèi)或社會(huì)保障稅等形式籌集，保障所有老年人最低收入水平，無論其就業(yè)或供款記錄。該層次意在體現(xiàn)公平，實(shí)現(xiàn)資金的代際分配，從而促進(jìn)社會(huì)公平。

　　2、通過個(gè)人賬戶養(yǎng)老金制度，促進(jìn)國民收入在一生內(nèi)的平衡。將現(xiàn)行個(gè)人帳戶從基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中剝離出來，和職業(yè)年金一起組成第二層次。該層次意在體現(xiàn)效率，強(qiáng)調(diào)養(yǎng)老保障的個(gè)人責(zé)任和單位責(zé)任。它的稅率和費(fèi)率由政府立法確定，分別由個(gè)人和企業(yè)繳納，資金完全進(jìn)入個(gè)人帳戶。中央政府對(duì)資金的運(yùn)作制定專門制度，交由相關(guān)部門管理運(yùn)作，并規(guī)定最低收益率。該層次意在為退休后的生活提供保障。通過做大個(gè)人帳戶，使其逐步成為保障大多數(shù)勞動(dòng)者的退休收入的主體。

　　3、通過商業(yè)保險(xiǎn)制度，提高多元化的養(yǎng)老保障服務(wù)。這是自愿性的商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)，它是前兩個(gè)層次的補(bǔ)充。目的是滿足不同收入階層養(yǎng)老的需要，體現(xiàn)差別性，強(qiáng)調(diào)激勵(lì)性。國家制定相應(yīng)的稅收、金融等優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)建立多種形式的商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和模式，在國力不足、只能提供低水平保障的情況下，起到重要的補(bǔ)充養(yǎng)老作用。

　　4、養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的替代率方面。國際上一般在60%左右，而我國，由于收入結(jié)構(gòu)中非工資收入的比例較高，因此建議將體系的總體目標(biāo)替代率設(shè)定在75%左右，以利于保障老年人的基本生活需要。其中，國民養(yǎng)老金提供平均工資的20%左右的替代率，個(gè)人帳戶養(yǎng)老金提供40%的目標(biāo)替代率，商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)金提供15%的目標(biāo)替代率。

　　5、三個(gè)支柱的養(yǎng)老保險(xiǎn)相互補(bǔ)充，可以有效地應(yīng)對(duì)人口老齡化危機(jī)。第一支柱提供老年人生活的最低保障，解決低收入老年人的貧困問題。由于該層次采用現(xiàn)收現(xiàn)付制度，故可規(guī)避基金投資風(fēng)險(xiǎn)、預(yù)期壽命延長、通貨膨脹等養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)。第二支柱增加了個(gè)人和企業(yè)的責(zé)任，降低了政府財(cái)政支出的壓力，與第一層次一起提供老年人基本生活保障。第三支柱滿足了不同收入層次人群的養(yǎng)老需要，增加了養(yǎng)老金供給，保障其不因退休導(dǎo)致生活水平降低。

　　6、多渠道籌措基本養(yǎng)老制度轉(zhuǎn)軌成本。既要充分利用存量資產(chǎn)，也要充分利用增量手段，同時(shí)也輔之以其他籌資渠道。通過建立財(cái)政結(jié)余資金、國有股劃撥、特種債券發(fā)行、彩票公益金、社會(huì)捐贈(zèng)等渠道籌資。

　?。ㄈB(yǎng)老服務(wù)社會(huì)化戰(zhàn)略

　　加快建立以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)服務(wù)為依托、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為補(bǔ)充、社工提供服務(wù)為載體，城鄉(xiāng)一體化、投資多元化、管理規(guī)范化、隊(duì)伍專業(yè)化的養(yǎng)老服務(wù)體系。

　　堅(jiān)持家庭在養(yǎng)老服務(wù)體系中的基礎(chǔ)地位，符合我國的國情。我國人口老齡化特點(diǎn)決定單純通過建立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)解決養(yǎng)老問題不現(xiàn)實(shí)，必須發(fā)揮家庭的重要作用。從政策扶持、公共投入等方面入手，全面推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)，制定發(fā)展居家養(yǎng)老的政策法規(guī)，鼓勵(lì)和支持家庭養(yǎng)老。

　　積極推進(jìn)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)，采取多種方式解決居家養(yǎng)老的資金和人力瓶頸。加強(qiáng)社區(qū)服務(wù)設(shè)施、組織、信息平臺(tái)建設(shè)。通過人口計(jì)生網(wǎng)絡(luò)改造，在區(qū)、街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))和社區(qū)(村)建立居家養(yǎng)老三級(jí)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。

　　積極支持社會(huì)力量興辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)。經(jīng)營性的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)布局遵循市場化原則，但政府可利用產(chǎn)業(yè)規(guī)劃進(jìn)行調(diào)節(jié)，鼓勵(lì)社會(huì)資本興辦福利性、非營利性養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)。部分養(yǎng)老機(jī)構(gòu)則向高端發(fā)展，走優(yōu)質(zhì)高價(jià)的發(fā)展之路，滿足部分老年人的高端需求。

　　扎實(shí)推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)規(guī)劃化。科學(xué)制定養(yǎng)老服務(wù)規(guī)范流程、行業(yè)規(guī)范、管理制度、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)體系，實(shí)施第三方督導(dǎo)評(píng)估。培育專業(yè)化的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)和專業(yè)化護(hù)理服務(wù)隊(duì)伍，加快建設(shè)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)培訓(xùn)體系，建立多種類型的培訓(xùn)院系和培訓(xùn)基地，培養(yǎng)專業(yè)化的護(hù)理隊(duì)伍。

　?。ㄋ模┤窠】荡龠M(jìn)戰(zhàn)略

　　1、樹立健康發(fā)展理念。前30年的重心是“增長”、目標(biāo)是“富?！?，后30年的重心是“發(fā)展”、目標(biāo)是“健康”。GDP高未必健康幸福水平高。韓國人均GDP比美國低，但健康幸福指數(shù)世界第一。以提高健康為主導(dǎo)的發(fā)展方式，是持續(xù)富裕的動(dòng)力；健康人群學(xué)習(xí)能力強(qiáng)、儲(chǔ)蓄率高、投資水平高，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

　　2、構(gòu)建健康發(fā)展的老齡社會(huì)。積極開展健康促進(jìn)行動(dòng)，倡導(dǎo)年輕時(shí)進(jìn)行“健康儲(chǔ)蓄”，“健康是人類最寶貴的財(cái)富”的理念和健康的生活方式，構(gòu)建老年健康服務(wù)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)老年人生理健康、心理健康、道德健康和社會(huì)適應(yīng)能力等方面的完好狀態(tài)。

　　3、老齡社會(huì)無障礙化改造。建立老年人失能等級(jí)劃分標(biāo)準(zhǔn)，開展適應(yīng)我國國情的老年人居住環(huán)境通用標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)劃的設(shè)計(jì)與技術(shù)改造，實(shí)現(xiàn)老年人居住和生活環(huán)境的無障礙化，著力打造老年人宜居示范社區(qū)，并優(yōu)先從國家政策層面對(duì)老年福利機(jī)構(gòu)、老年康復(fù)醫(yī)院等老年人集中供養(yǎng)機(jī)構(gòu)進(jìn)行無障礙設(shè)計(jì)與改造。

　　4、加強(qiáng)老年人康復(fù)輔具研發(fā)與應(yīng)用。通過“產(chǎn)、學(xué)、研”相結(jié)合，積極利用重點(diǎn)工科院校和科研機(jī)構(gòu)豐富的人力資源和技術(shù)儲(chǔ)備，積極研發(fā)室外型電動(dòng)輪椅、助聽器、人機(jī)交互接口、尿／便失禁護(hù)理設(shè)備、老年人肢體運(yùn)動(dòng)助力系統(tǒng)等多種康復(fù)輔具。建立輔具產(chǎn)品市場的準(zhǔn)入制度，加強(qiáng)高技術(shù)含量的新產(chǎn)品研發(fā)成果的快速轉(zhuǎn)化，形成具有中國特色的康復(fù)輔具產(chǎn)業(yè)體系。