慈善組織生態(tài)環(huán)境治理九題

　　一個好的慈善生態(tài)環(huán)境不能容忍慈善資源壟斷，也不能庇護落后，帶病運行。所有慈善組織，都應在法律規(guī)范、政府監(jiān)管、組織善治、行業(yè)自律、社會監(jiān)督、公眾參與、官民合作、平等競爭的條件下，實行優(yōu)勝劣汰，以保持慈善行業(yè)機體的健康和活力

　　文/ 徐永光

　　慈善組織生態(tài)環(huán)境的治理應包括九個基本問題。

　　1.法律規(guī)范 英國在1601年伊麗莎白時代就有了《慈善法》。對中國《慈善法》的期待，重要的不是具體法律條文，而是立法指導思想能否厘清慈善(即民間公益)與政府責任的關系，還慈善以民間本性。有了這個根本前提，具體法律條文的制訂不是困難。

　　如果把《慈善法》作為民間慈善的母法，已有的《社團登記管理條例》、《基金會管理條例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理條例》等應該作為子法規(guī)，進行相應修訂；《公益事業(yè)捐贈法》、《企業(yè)所得稅法》、《信托法》等與之相關的法律法規(guī)，則應通過實施條例的制定與《慈善法》進行對接和規(guī)范。

　　《慈善法》及其子法和相關法律法規(guī)，均應以保障公民做慈善的權利為基本指導思想，以鼓勵民間慈善發(fā)展為目標，首先需要突破的是民間慈善組織登記難的問題。

　　對現(xiàn)有慈善法律法規(guī)執(zhí)行中的有關政府規(guī)章也需要進行清理和修訂。如財政部、國家稅務就非營利組織的免稅資格和免稅收入問題所發(fā)兩個規(guī)范性文件，與《企業(yè)所得稅法》及《實施條例》存在抵觸，違反上位法的明確規(guī)定，限制了非營利組織的合法權利，對中國的基金會和公益慈善事業(yè)的發(fā)展造成嚴重阻礙。為此24家基金會聯(lián)名上書國務院，請求對財政部和國家稅務總局兩個免稅政策規(guī)范性文件進行合法性審查。

　　2.政府監(jiān)管 政府對于民間慈善應負依法監(jiān)管的責任。不可否定，中國民間慈善的第一推動力來自政府，正是80年代以后出現(xiàn)的一批有政府背景的慈善組織開展的眾多公益活動，在動員公眾參與慈善事業(yè)、弘揚慈善文化方面做了許多有益的探索，創(chuàng)立了諸如“希望工程”、“春蕾計劃”等著名公益品牌。

　　20多年過去了，政府主導的慈善體制不僅沒有什么變化，還有行政化控制加強的傾向?！般氪ǖ卣鸢顺蛇M財政賬戶”和“玉樹地震百億捐款收繳國庫”表現(xiàn)為政府直接操控民間慈善捐款。盡管政府的初衷是從災害救援和災后重建的統(tǒng)籌規(guī)劃考慮，希望以此避免重復建設和資源浪費。但從呵護民間慈善角度看，這樣操作肯定是弊大于利。

　　官民不分的慈善體制，讓一些地方政府把慈善捐款作為第二“稅源”。頻繁的“被捐款”、“被慈善”也對公眾的慈善熱情造成巨大傷害。

　　政府責任越位必然導致監(jiān)管缺位。故加強政府對慈善組織的監(jiān)管也要從慈善體制的改革入手，讓慈善組織回歸民間，建立政府監(jiān)管權威，有效引導慈善組織規(guī)范運行。

　　3.組織善治 現(xiàn)代社會結構存在政府組織，市場營利組織和非營利性組織三大部門。慈善組織所在的第三部門存在著“三個世界”。有政府(第一部門)背景的慈善組織(GONGO)為“第一世界”，有市場(第二部門)背景的非公募基金會為“第二世界”，純粹生長自社會基層的草根NGO為“第三世界”。“三個世界”需要合作，融合，實現(xiàn)資源整合，優(yōu)勢互補。

　　慈善組織屬于公共機構，其資產屬于社會公共財產。慈善組織的善治即好的治理的核心是如何確定理事會在機構決策中的核心地位，保持慈善組織的獨立性和治理的有效性。

　　對于GONGO(有政府背景的NGO)來說，善治的首要問題是去行政化，逐步從體制上實現(xiàn)由官到民的轉型。一個有著國家行政級別和事業(yè)單位編制的慈善機構，機構的控制權不可能來自代表社會公眾的理事會。GONGO的去行政化轉型還會帶來慈善資源從民間回到民間的正向流動。

　　對于非公募基金會來說，內部治理并不存在類似公募基金會那樣的制度障礙。但出資人的強勢令許多非公募基金會理事會形同虛設，機構內部人控制、決策隨意性、缺乏監(jiān)督制衡、管理不專業(yè)和資金使用效率低的狀況普遍存在。非公募基金會的治理現(xiàn)狀令人堪憂，但善治對于非公募基金會來說，非不能也，實不為也！教育培訓，是解決問題的關鍵。

　　草根NPO治理的難點在于創(chuàng)辦人的位置擺放。堅定的信仰和成功的業(yè)績確立了這些創(chuàng)辦人在組織內“教父”般的地位。根據(jù)治理的要義，他們必須進行角色選擇。是做理事長還是做執(zhí)行長。做理事長，能否真正給執(zhí)行長放權？做執(zhí)行長，能否接受理事會的領導？中國草根NPO仍處在“英雄創(chuàng)造歷史”的階段，目前還鮮有治理成功的經驗。

　　4.行業(yè)自律 政府對民間慈善組織監(jiān)管的門檻并非行業(yè)發(fā)展的高標準，只要你不違規(guī)，不越出道德底線，就會讓你活，至于活得好不好，那是你自己的事。

　　行業(yè)自律機制的建立是引領行業(yè)走向卓越的引擎。中國民間慈善行業(yè)已經出現(xiàn)三個行業(yè)自律的非正式聯(lián)盟。以中國扶貧基金會、中國青基會和愛德基金會共同發(fā)起，北京恩玖信息中心執(zhí)行的“中國非營利組織自律行動”及其開發(fā)的《自律準則》為先導，先后出現(xiàn)了非公募基金會論壇(發(fā)布了《自律宣言》)和壹基金組織的草根NGO“自律吧”。

　　在《十一五規(guī)劃綱要》提出“要完善民間組織的自律機制”的最后一年，以“民間公益行業(yè)自律從基金會開始，基金會行業(yè)自律從信息披露開始”為目標的“基金會中心網(wǎng)”已經上線運行?；饡行木W(wǎng)由35家重要的基金會共同發(fā)起，旨在建立一個全國性的基金會財務收支及資助項目和捐款信息平臺，成為社會公眾和捐贈者監(jiān)督基金會工作、監(jiān)督捐款使用的透明窗口，也成為政府強化對基金會監(jiān)督管理的有效渠道?；饡行木W(wǎng)的目標是，成為“捐款人理性出錢，基金會透明管錢，公益組織高效花錢”的公益產業(yè)鏈的信息支持平臺。

　　5.社會監(jiān)督 陽光是最好的殺蟲劑，社會監(jiān)督是慈善組織的保護神。所有慈善組織都應追求公開透明，自覺接受公眾監(jiān)督，以透明度贏得公眾的信任，讓公眾“用腳投票”。

　　6.公眾參與 民間慈善是大眾慈善，公眾自覺參與是民間慈善生生不息的源泉。尊重公眾自愿參與慈善的意愿，保護公眾的慈善熱情，保障公眾自由選擇捐款受托機構的權利，是慈善體制、制度和一切慈善組織發(fā)展必須遵循的原則。

　　一個健康、有活力的慈善組織生態(tài)環(huán)境，需要以遍布城鄉(xiāng)社區(qū)的公益慈善服務終端為基礎，這是公眾參與的必要條件。公益慈善服務組織也將成為吸納消化慈善資源和創(chuàng)造新的就業(yè)機會的重要社會部門。

　　7.官民合作 民間慈善組織的服務與政府服務一樣具有公共性。黨中央《深化行政管理體制改革的意見》要求“更好地發(fā)揮公民和社會組織在社會公共事務管理中的作用，更加有效地提供公共產品”。政府騰出一些公共服務的空間，用財政資金購買民間組織的社會服務，將有助于提高公共資金的使用效率，為民間公益慈善服務組織帶來重要的資源支持。

　　慈善組織要了解政府的需求，尋求機構使命與政府需求的契合點，提高與政府合作的能力。官民合作，共創(chuàng)和諧。

　　8.平等競爭 慈善資源的行政化壟斷，抑制了公眾慈善熱情，窒息了民間慈善的活力，是得不償失的。

　　效率優(yōu)先，透明為王是慈善組織競爭的原則，要通過平等競爭，保證慈善資源向最有效率的機構流動。

　　9.優(yōu)勝劣汰 一個好的慈善生態(tài)環(huán)境不能容忍慈善資源壟斷，也不能庇護落后，帶病運行。所有慈善組織，都應在法律規(guī)范、政府監(jiān)管、組織善治、行業(yè)自律、社會監(jiān)督、公眾參與、官民合作、平等競爭的條件下，實行優(yōu)勝劣汰，以保持慈善行業(yè)機體的健康和活力。

　　作者：徐永光，希望工程創(chuàng)始人，南都公益基金會理事長